Comments on Issues in Bappenas

by Sumedi Andono Mulyo, GSID Nagoya University

Meski agak terlambat (karena kendala komputer), saya tertarik untuk ikut menyumbangkan pemikiran. Mengingat topik diskusi adalah Bappenas sehingga tidak hanya menyentuh sisi emosi kita ('sense of belonging'), tetapi juga sisi pemikiran (rasio) kita. Saya sebelumnya mohon maaf, karena saya akan menulis cukup panjang. Sebelum memberikan masukan, saya mencoba untuk merangkum kembali butir-butir artikel dari 'Sandyakalaning Bappenas' kemudian memilahnya menjadi dua pokok bahasan yang keduanya saling berkaitan. Pertama, pokok bahasan mengenai permasalahan yang berkembang di luar (esktern) Bappenas dan berpengaruh terhadap kinerja Bappenas. Kedua, pokok bahasan mengenai permasalahan intern di lingkungan Bappenas baik menyangkut institusi, leadership maupun sumber daya manusianya. Dengan butir-butir itu, saya berharap diskusi kita dapat berangkat dari titik tolak yang sama. Saya akan memulai dengan pokok bahasan mengenai permasalahan esktern Bappenas. Pada intinya ada tiga sub pokok masalah. Pertama, permasalahan yang berkembang di masyarakat. Kedua, permasalahan di dalam elite pemerintahan dalam pengambilan keputusan. Dan ketiga, perkembangan global yang berpengaruh terhadap kehidupan nasional. Kalau kita amati, permasalahan yang berkembang di masyarakat menunjukkan adanya paradoks pembangunan. Di satu sisi, keberhasilan pembangunan mendorong perbaikan tingkat kesejahteraan masyarakat baik diukur dari segi pemenuhan kebutuhan dasar seperti pangan, kesehatan, perumahan maupun pendidikan. Kita melihat bahwa kecepatan perbaikan tingkat kesejahteraan yang dialami masyarakat tidaklah selalu sama dan merata. Di sisi lain, seiring dengan keberhasilan pembangunan itu masyarakat menuntut adanya perbaikan mutu kehidupan, misalnya rasa keadilan, jaminan hukum dan sebagainya. Dengan demikian, dalam waktu yang bersamaan masyarakat kita berupaya untuk memenuhi dua keinginan, yaitu pemerataan tingkat kesejahteraan (kebutuhan jangka pendek), dan juga jaminan perlindungan (kebutuhan jangka panjang). Kebutuhan jangka pendek sebagai bekal atau dasar pijakan untuk menghadapi kebutuhan jangka panjang (yang serba tidak pasti). Kedua kebutuhan tersebut harus dipenuhi oleh pemerintah sebagai pengemban kepercayaan masyarakat. Dalam hal ini peran pemerintah adalah merumuskan kebijakan atau lebih tepat lagi campur tangan untuk menjembatani kebutuhan masyarakat jangka pendek dan jangka panjang. Mengenai pengambilan keputusan/kebijakan, saya mencoba untuk melihat dari sisi proses perumusan kebijakan pemerintah, dan elite yang terlibat dalam perumusan kebijakan. Mengenai proses perumusan kebijakan, kadang-kadang kita sendiri merasa kebingungan tentang kebijakan yang berubah secara cepat atau kebijakan yang muncul secara tiba-tiba. Misalnya kebijakan mengenai pengembangan mobil nasional berubah menjadi mobil dinas (mobnas). Dalam hal ini saya sependapat dengan Rizal Ramli yang mengatakan tidak adanya visi. Karena tidak ada visi yang sama, kita susah membedakan antara kebijakan yang bersifat langsung (mutlak diperlukan) dan kebijakan tidak langsung (sebagai insentif). Ketidak jelasan ini akan membuat koordinasi tidak berjalan dengan semestinya. Mungkin kita sudah hapal di luar kepala, kalau ada beberapa menteri punya masalah berbondong-bondong mereka ke istana. Tetapi setelah mendapat petunjuk, mereka jalan sendiri-sendiri sesuai dengan interpretasi mereka (KISS=Ke Istana Sama-Sama, Keluar Istana 'jalan' Sendiri-Sendiri). Sebagai akibatnya, muncul distorsi dan diskrepansi kebijakan yang dikenal sebagai biangnya ketidakefisienan. Kita mungkin akan kaget kalau kita mencoba menghitung 'opportunity cost' dari mismanagement yang ada. Kita juga akan terperangah siapa sesungguhnya elite pengambilan keputusan. Kadang-kadang kita sempat berpikir bahwa kita bukan termasuk pemerintah. Karena kita tidak termasuk dalam elite pengambil keputusan, tetapi termasuk penerjemah keputusan. Untuk tidak terlena dalam kritik yang berkepanjangan, kita memerlukan suatu visi yang disepakati bersama (bukan hanya visi beberapa orang). Visi itu yang kemudian disepakati untuk diterjemahkan menjadi kebijakan pembangunan. Dalam hal ini, peran Bappenas adalah ikut mengembangkan visi. Kita memerlukan visi yang sama dalam menghadapi perkembangan global yang penuh persaingan. Dalam pengertian ilmu ekonomi, persaingan selalu didasarkan pada motivasi atau insentif, dan aturan atau mekanisme persaingan, yaitu pasar. Motivasi atau insentif untuk bersaing adalah menjadi yang terbaik (baik diukur dari tingkat produktivitas maupun tingkat efisiensinya). Konsekuensi menjadi yang terbaik adalah kita layak untuk menerima imbalan (reward). Mekanisme persaingan melalui pasar dapat dikatakan mekanisme yang transparan. Karena setiap pelaku ekonomi akan bersaing dengan standar (harga) atau kriteria (reward) yang berlaku sama. Saya justru melihat adanya fenomena yang terbalik yang berkembang di masyarakat. Imbalan (reward) sekarang ini menjadi motivasi atau insentif utama. Dengan mengejar imbalan (untuk diri sendiri), persaingan sengaja ditiadakan (no free entry). Karena tidak ada persaingan, maka yang muncul bukan siapa yang terbaik tetapi siapa yang dapat mengumpulkan paling banyak. Saya sependapat dengan Emil Salim, peran pemerintah yang diharapkan adalah menyiapkan pelaku ekonomi yang paling lemah agar mampu bersaing, dan sekaligus juga memberikan motivasi (dengan jaminan perlakuan yang sama) bagi setiap pelaku ekonomi untuk menjadi yang terbaik. Peran pemerintah itu harus dijalankan secara sistematis dan tearah (terencana). Dengan kata lain, dalam persaingan global peran perencanaan pembangunan tetap diperlukan untuk melengkapi ketidaksempurnaan pasar (market failure) dalam mengakomodasikan pelaku ekonomi yang lemah. Hal lain yang relevan dengan perkembangan global adalah kemampuan kita untuk mengkonsolidasikan diri. Beberapa 'riot' yang marak belakangan ini membuat energi dan sumber daya kita tersedot. Coba bayangkan seandainya energi dan sumber daya itu disalurkan untuk kegiatan produktif. Bicara mengenai alokasi sumber daya, fokus kita akan bergeser pada peran Bappenas. Dengan memperhatikan ketiga permasalahan yang berkembang di masyarakat, elite pemerintahan, dan lingkungan global, peran sesungguhnya dari Bappenas adalah ketepatan dalam merencanakan alokasi sumber daya (yang jumlahnya terbatas) untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat secara maksimal. Peran itu dapat kita tinjau dari segi institusi/kelembagaan, leadership (kepemimpinan) dan sumber daya manusia (staffing). Dari segi kelembagaan, kekuasaan yang melekat dengan Bappenas adalah 'budgeting power', kekuasaan untuk menentukan prioritas alokasi sumber daya. Asumsi yang tersembunyi dari 'budgeting power' adalah bahwa proses alokasi tersebut dilakukan secara benar sehingga mendorong proses akumulasi (modal, teknologi dan sumber daya manusia) melalui efek ganda (multiplier effect). Dengan proses akumulasi tersebut, maka kapasitas kita untuk membangun menjadi meningkat. (Saya yakin teman-teman sudah mengetahui apakah asumsi ini benar atau tidak). Kita sepakat bahwa kekuasaan untuk menentukan prioritas alokasi harus diimbangi dengan kejelian mengidentfikasi antara 'sasaran antara' dan 'sasaran utama', serta kemampuan analisis untuk memilih yang terbaik dari beberapa pilihan. Pak Ginandjar menggunakan istilah yang sangat tepat dan manis, yaitu 'intellectual power'. Kita semua ditantang untuk mengembangkan 'intellectual power'. Di samping itu, Pak Ginandjar juga menambahkan perlunya 'moral power'. Ini sesungguhnya yang paling berat untuk diwujudkan. Karena hal ini, bukan hanya menyangkut keterampilan untuk menilai DUP, DIP ataupun kemampuan analisis, tetapi menyangkut integritas diri. Untuk yang terakhir saya tidak akan berkomentar banyak. Permasalahan yang menyangkut kelembagaan Bappenas adalah kekuasaan untuk menentukan proses alokasi sumber daya (bersama dengan Departemen Keuangan) seringkali tidak berjalan. Karena proses alokasi sumber daya seringkali bersifat 'off-budget'. (Saya tidak akan berkomentar karena teman-teman sudah lebih memahami daripada saya). Di samping itu, kemampuan swasta untuk menghimpun sumber daya yang terus meningkat juga berpotensi untuk mengurangi peran Bappenas sebagai lembaga penentu alokasi sumber daya. Namun, saya masih optimis bahwa peran Bappenas dibutuhkan untuk mempengaruhi keseimbangan alokasi sumber daya antardaerah. Hal lain yang dituding sebagai menurunnya 'derajat' Bappenas (lihat artikel 'Sandyakalaning Bappenas') adalah kegagalan menempatkan stafnya di kabinet. Analisis ini sesungguhnya tidak relevan dengan kinerja Bappenas. Pengisian kabinet adalah wewenang Presiden secara langsung, bukan ditentukan oleh kinerja Bappenas. Idealnya yang menjadi anggota kabinet adalah yang terbaik, termasuk staf Bappenas. Salah satu keunggulan komparatif (kadang-kadang juga keunggulan kompetitif) staf Bappenas adalah kemampuan dalam perencanaan pembangunan. Keunggulan ini tidak cukup sebagai bekal untuk menjadi anggota kabinet. Yang penting bagi staf Bappenas adalah tetap mempertahankan keunggulan itu dengan berpedoman pada 'budegting power', 'intellectual power' dan 'moral power'. Dengan harapan biar staf Bappenas kayak 'power ranger' dan tidak ikut-ikutan untuk 'aku mau power'. Mohon maaf saya mungkin menulis terlalu panjang, dan mungkin juga tidak terlalu benar. Terima kasih.