---

PROGRAM KERJASAMA LUAR NEGERI BERBASIS PENGEMBANGAN WILAYAH

PENDAHULUAN

Program kerjasama luar negeri yang berbasis pengembangan wilayah, yang dikenal dengan program pengembangan wilayah (PPW) berbantuan luar negeri, telah dilaksanakan di Indonesia sejak dekade 80-an, yang dalam perkembangannya hingga saat ini telah menunjukkan kinerja yang semakin meningkat, baik secara cakupan program lintassektoral yang terkait maupun dari jumlah dana yang dialokasikan.

Secara historis, sebenarnya PPW sebagai suatu pendekatan pengembangan wilayah yang dilakukan secara terpadu (integrated area development/IAD/PPWT) sendiri dikembangkan setelah dilaksanakannya beberapa proyek pembangunan wilayah propinsi yang mendapatkan bantuan luar negeri pada dekade 1980-an, seperti (i) proyek Provincial Development Project (PDP) yang pelaksanaannya memperoleh bantuan dari USAID, (ii) proyek Yogyakarta Rural Development yang berbantuan Bank Dunia (yang dilanjutkan dengan proyek Yogyakarta Upland Area Development), (iii) proyek Sulawesi Regional Development yang berbantuan Pemerintah Canada (CIDA), (iv) proyek Nusa Tenggara Timur Integrated Area Development (NTTIADP) yang berbantuan Pemerintah Australia (AIDAB), dan (v) proyek Cendrawasih Coastal Area Development (CCAD) yang berbantuan UNDP.

Pemantauan dan evaluasi yang dilakukan pihak Departemen Dalam Negeri terhadap pelaksanaan proyek-proyek dengan pendekatan IAD tersebut menunjukkan kinerja yang sangat memuaskan, sehingga pendekatan PPWT dianggap yang paling sesuai untuk diterapkan dalam rangka pembangunan wilayah dan sekaligus menanggulangi kemiskinan pada wilayah yang bersangkutan. Pada dasarnya, penjabaran PPWT di lapangan selama Repelita V telah diimplementasikan ke dalam bentuk berbagai program pengembangan wilayah yang berorientasi pada upaya pengembangan kawasan-kawasan yang relatif masih tertinggal dan sekaligus mengupayakan percepatan penanggulangan kemiskinan, dengan mengacu secara legal pada Inmendagri No. 14 Tahun 1990 tentang PPWT.

Selama Repelita V hingga tahun kedua Repelita VI, jumlah dan jenis proyek PHLN yang dilaksanakan di daerah sangat banyak dan beragam, dan tersebar antardaerah. Selain itu, ditinjau dari segi sumber pembiayaannya, proyek-proyek PHLN tersebut bersumber dari berbagai donor, baik melalui kerjasama ekonomi yang sifatnya bilateral (seperti JICA, OECF, AusAID, GTZ, CIDA, dan USAID) maupun kerjasama ekonomi yang bersifat multilateral (seperti dari UNDP, ADB, IDB, dan IBRD).

Ditinjau dari segi sebaran antarkomponen di Depdagri, terlihat bahwa Ditjen Bangda relatif mendominasi sebagian besar proyek PHLN yang dilaksanakan selama ini, dan secara substansial jenis proyek PPW (program pengembangan wilayah) merupakan yang paling umum dilaksanakan oleh pemerintah daerah selaku implementing agency. Selanjutnya ditinjau dari segi sebaran antardaerah, dapat dilihat bahwa sebaran regional dari proyek-proyek PPW PHLN selama ini menunjukkan besarnya atensi donor pada propinsi-propinsi di wilayah KTI, walaupun masih terdapat beberapa propinsi di wilayah KBI yang juga memperoleh kesempatan untuk melaksanakan proyek PPW PHLN di daerahnya masing-masing. Dengan lebih banyaknya porsi wilayah KTI tersebut sekaligus menunjukkan bahwa pelaksanaan proyek-proyek PPW PHLN tersebut lebih diarahkan pada upaya pemerataan pembangunan.

Khususnya untuk 2 tahun pertama Repelita VI, proyek-proyek PPW PHLN yang dikelola di lingkungan Depdagri dan dilaksanakan oleh Pemda menunjukkan sebaran yang masih relatif didominasi oleh propinsi-propinsi di wilayah KTI, yaitu dari 22 propinsi pelaksana hanya 7 propinsi yang berada di wilayah KBI. Dilihat dari sumber pendanaannya terlihat pula bahwa ternyata proyek hibah (grant) lebih mendominasi proyek-proyek PPW PHLN yang dilaksanakan dalam dua tahun terakhir ini, dibandingkan dengan proyek yang bersumber dari pinjaman (loan). Juga ditunjukkan bahwa proyek PPW yang bersumber dananya dari loan hanya dari IDB, ADB, dan IBRD; sedangkan yang bersumber dari grant relatif lebih banyak dan beragam sumbernya, seperti dari GTZ, JICA, UNDP, dan AIDAB (AusAID).
 

PENYEDIAAN DANA PENDAMPING/PENUNJANG PROYEK PPW PHLN

Sebagai salah satu konsekuensi terhadap adanya proyek berbantuan luar negeri, khususnya untuk proyek-proyek PPW yang berbantuan luar negeri, adalah perlunya disediakan dana pendamping rupiah murni yang dialokasikan di tingkat pusat maupun daerah. Dana pendamping atau penunjang rupiah murni tersebut diperlukan sebagai komitmen penyertaan dana GOI sebagai syarat untuk menarik dana pinjaman/hibah luar negeri (PHLN) atau menunjang kegiatan yang dibiayai PHLN. Sumber pendanaan pendamping/penunjang PHLN dapat berupa dana sektoral pusat (DIP APBN) dan daerah (DIPDA), baik yang bersumber dari APBD (PAD) murni maupun yang dibantu pusat melalui dana bantuan pembangunan daerah (Inpres Dati I, Dati II, dan Inpres Bangdes). Di dalam perkembangannya, dimaklumi keterbatasan kemampuan kontribusi daerah untuk dapat mendampingi PHLN yang dialokasikan kepada daerah, oleh sebab itu sejak tahun kedua Repelita V yang lalu pemerintah pusat telah menerapkan suatu pola bantuan pendanaan tambahan kepada daerah (tingkat I dan tingkat II) yang dimaksudkan dapat menjadi stimulan awal terhadap kontribusi pendanaan yang berasal dari dana asli daerah. Pola bantuan pendanaan tambahan tersebut dinamakan dengan dana ontop pendamping/penunjang proyek-proyek PHLN yang dilaksanakan di daerah, yang dialokasikan kepada dati I untuk selanjutnya didistribusikan kepada dati II pelaksana, dengan terlebih dahulu tercatat dalam APBD Tk. I dan dialokasikan kepada dati II pelaksana melalui 2P0A (subsidi daerah bawahan). Karena selama ini alokasi dana ontop PPW ber-BLN bersumber dari bagian 16 (pembiayaan dan perhitungan) yang termasuk ke dalam Program Pembangunan Dati I (09.1.03), maka alokasi dana tersebut diperuntukkan sebagai tambahan dana dalam Inpres Dati I.

Dalam lima tahun terakhir, alokasi pendanaan ontop pendamping/penunjang PHLN untuk proyek-proyek PPW ber-BLN mengalami pasang surut pendanaannya, yang sangat ditentukan dengan tumbuh dan hilangnya beberapa proyek yang memang secara komitmen sudah selesai atau baru dilaksanakan. Jumlah pendanaannya sendiri berfluktuasi dengan kisaran antara Rp10.000 juta hingga Rp15.000 juta.

Untuk tahun anggaran 1996/97 mendatang, dengan adanya penambahan beberapa proyek baru ber-BLN yang dimasukkan ke dalam rancangan pembiayaan ontop bagi penyediaan dana pendamping/penunjang PHLN di daerah, secara keseluruhan terdapat 23 proyek PW PHLN yang akan dilaksanakan secara tersebar di 21 propinsi pada TA 1996/97 mendatang (tabel terlampir).

Dari 23 proyek PPW ber-BLN yang akan dilaksanakan pada tahun 1996/97 tersebut, terdapat 8 proyek baru yang mulai dialokasikan dananya pada tahun 1996/97, yaitu: (1) TNKS ICDP (bantuan IBRD) yang direncanakan akan dinegosiasi pada bulan Maret 1996 dan berlokasi di 4 propinsi di Sumbagsel (Sumbar, Sumsel, Jambi, Bengkulu); (2) Sumatera RDP (hibah Denmark/bantuan IBRD) untuk menunjang kegiatan studi persiapan khusus untuk Bengkulu; (3) Segara Anakan CDP (loan ADB) yang direncanakan akan dinegosiasi bulan Maret/April 1996 untuk Jabar dan Jateng; (4) NTAADP (loan IBRD) yang telah dinegosiasi Januari 1996 untuk NTB dan NTT; (5) IISP-II (loan ADB) yang telah efektif sejak TA 1995/96 untuk 4 propinsi (NTB, Bali, Sulut, Sultra); (6) SAADP (loan IBRD) yang akan dinegosiasi pada Maret 1996 untuk Sultra dan Sulteng; (7) Central Sulawesi IADC/Napu Lindu (studi hibah ADB) untuk Sulteng; dan (8) Maluku RADP (studi hibah Jepang/bantuan BRD) untuk Maluku. Selain 8 proyek baru yang akan dilaksanakan di daerah tersebut, terdapat proyek yang juga dialokasikan dana pendampingnya melalui dana ontop untuk komponen Pusat, yaitu IISP-II yang terkait dengan Komponen D di Ditjen PUOD dan Komponen C di Ditjen Bangda.

Secara keseluruhan, rencana alokasi terakhir menunjukkan kebutuhan dana ontop sebesar Rp14.000,0 juta, yang diperkirakan akan dapat menarik dana PHLN sebesar Rp27.429,0 juta. Dengan jumlah dana ontop yang relatif tetap dibandingkan dengan tahun anggaran yang sedang berjalan tersebut, namun dengan jumlah proyek yang semakin banyak dan tersebar, maka adanya penambahan beberapa proyek tersebut memberikan konsekuensi terhadap penurunan pagu alokasi dari beberapa proyek lainnya yang memang akan selesai (closing date) pada tahun 1996/97, seperti YUADP (DIY), LREP-II (18 propinsi), NTASP (NTB, NTT), Sulawesi RDP ex-CIDA (Sulut, Sulteng, SUltra, Sulsel), Lesmas (Jatim), dan Flores Earthquake (Pusat).
 

KINERJA PENGELOLAAN ADMINISTRASI DANA PENDAMPING/ PENUNJANG PPW BER-BLN

Kinerja yang selama ini berlaku dalam pengelolaan/administrasi dana ontop sampai dengan TA 1995/96 menunjukkan adanya beberapa permasalahan yang dihadapi oleh pemerintah daerah, yang meliputi (i) adanya dualisme dalam dokumen penyaluran dana bantuan ontop ke daerah, dan (ii) tidak tercatatnya dana bantuan ontop dalam pos penerimaan APBD Tk.I.

Terdapat dualisme di dalam penyaluran dana ontop ke daerah

Sampai dengan TA 1994/95, penyaluran dana ontop ke daerah dilakukan melalui dokumen SPABP. Namun sejak TA 1995/96 berdasarkan SE DJA No. 44 tahun 1995 terdapat dualisme dalam dokumen penyaluran, yaitu melalui dokumen SPABP dan DIPP (khusus untuk 2 proyek: YUADP di DIY dan MREP di 10 propinsi).

Berdasarkan informasi yang diperoleh dari daerah, adanya pengaturan dari pihak DJA tersebut memiliki implikasi yang cukup berat bagi daerah pelaksana. Hal ini terutama dengan mempertimbangkan bahwa dokumen DIPP lebih tepat diberlakukan untuk "proyek pusat" (PO disusun oleh Pusat dan SK Pinpro ditetapkan oleh Pusat), sedangkan SPABP lebih tepat bagi "proyek daerah" seperti PPW ber-BLN yang dilaksanakan di daerah. Penggunaan dokumen DIPP yang lebih tepat digunakan sebagai penyaluran dana bagi proyek-proyek pusat dirasakan kurang tepat untuk diterapkan dalam proyek-proyek PPW ber-BLN yang kewenangan pengelolaannya didesentralisasikan kepada pemerintah daerah pelaksana, sedangkan wewenang pengelolaan pembiayaan dan pelaksanaan proyek yang disalurkan melalui dokumen DIPP cenderung bersifat sentralistis, yang ditunjukkan antara lain dengan penyusunan PO yang dilakukan di tingkat pusat (ditjen terkait) sehingga pemerintah daerah hanya sebagai pelaksana proyek pusat tersebut, sedangkan penanggung jawab program sepenuhnya berada di instansi tingkat pusat.

Selain itu, penyaluran melalui DIPP menyebabkan pihak daerah (selaku implementing agency) menjadi kurang perduli (kurangnya 'sense of belonging' terhadap proyek "Pusat" tersebut) sehingga kurang "berkenan" untuk menyediakan dana pendampingnya dari APBD terhadap proyek ber-BLN tersebut. Hal ini jelas akan berakibat buruk terhadap keberlanjutan dari pelaksanaan kegiatan pada pasca proyek.

Perlu pula dipertimbangkan bahwa untuk jenis bantuan pembangunan daerah lainnya, seperti Inpres (baik block grant maupun specific grant) selama ini disalurkan melalui ke daerah melalui pola SPABP, bahkan untuk kegiatan pembinaan dan pengendalian program Inpres di Pusat yang masih menggunakan SPABP (yang sebenarnya merupakan proyek Pusat yang lebih tepat disalurkan melalui pola DIPP).

Untuk itu, demi keberlanjutan dan peningkatan kepedulian dari daerah pelaksana, maka sesuai dengan surat pemberitahuan ancar-ancar alokasi dana pendamping PPW ber-BLN tahun 1996/97 dari Deputi VI Bappenas dan Dirjen Anggaran Depkeu bahwa pada TA 1996/97 akan digunakan kembali pola SPABP yang lebih "berpihak" kepada pemerintah daerah pelaksana "proyek daerah" yang bersangkutan, serta sekalgus dapat lebih mencerminkan jiwa desentralisasi kewenangan yang lebih besar kepada pemerintah daerah, sesuai dengan prinsip otonomi daerah yang nyata, dinamis, serasi, dan bertanggung jawab, serta dalam mendukung pemberlanjutan kegiatan proyek secara swadana di masing-masing daerah.
 

Belum tercatatnya alokasi dana ontop dalam APBD tingkat I

Mengingat bahwa pengalokasian dana ontop masuk ke dalam kategori "bantuan pembangunan daerah", maka seharusnya tercatat di dalam pos penerimaan dalam APBD Tingkat I (pos bantuan dan pinjaman) sebagaimana telah diberlakukan untuk Inpres Dati I, BPJP, O&P Pengairan, dan Bantuan Reboisasi.

Pencermatan terhadap tinjauan umum APBD TA 1995/96, diketahui bahwa pada umumnya alokasi bantuan dana ontop tersebut belum tercatat di dalam pos penerimaan APBD. Secara khusus, dapat dikemukakan bahwa hanya terdapat 3 propinsi (Sumsel, Kaltim, dan Irja) yang telah "mencoba memperhitungkan" dana bantuan ontop PPW di dalam pos penerimaan APBD-nya dalam TA 1996/97, yang khusus hanya untuk proyek MREP.

Dalam rangka lebih meningkatkan "tertib administrasi" dalam pengelolaan dana bantuan ontop di masing-masing daerah, dan sekaligus untuk dapat lebih "informatif" kepada pihak DPRD Tingkat I dalam persetujuan RAPBD Tk. I, maka perlu adanya "percepatan" penyampaian informasi ancar-ancar alokasi bantuan ontop kepada daerah, yang apabila dimungkinkan dapat diinformasikan bersama-sama dengan ancar-ancar alokasi Inpres yang biasanya pada saat Raker Gubernur (pertengahan Januari), yang ditandatangani oleh Deputi VI Bappenas dan Dirjen Anggaran Dep. Keuangan. Mengingat bahwa selama ini ancar-ancar alokasi bantuan ontop diinformasikan secara terpisah melalui surat Deputi V Bappenas dan tidak terpadu dengan informasi alokasi bantuan pembangunan daerah lainnya (Inpres), maka dapat dimaklumi bahwa dana bantuan ontop tersebut tidak tercatat dalam pos penerimaan dalam APBD Tk.I.

Untuk itu, untuk lebih efektif dan "tertib administrasi" diperlukan adanya keterpaduan dalam pemberitahuan ancar-ancar alokasi dana bantuan ontop bersama-sama dengan ancar-ancar alokasi dana bantuan Inpres Dati I kepada daerah untuk TA 1996/97 mendatang.
 

ISYU PELAKSANAAN PROYEK PPW PHLN

Berdasarkan identifikasi yang telah dilakukan atas dasar hasil pengamatan, pemantauan dan supervisi terhadap berbagai proyek PPW PHLN yang sedang dilaksanakan, dapat disarikan beberapa isyu dan permasalahan yang dihadapi baik pada tingkat pengelola di Pusat maupun di daerah sebagai berikut:

• pemahaman project document/staff appraisal report (SAR)/loan agreement/MoU yang masih belum sempurna dan menyeluruh dari para pengelola proyek (complicated documents);
• keterbatasan dana pendamping rupiah (counterpart budget) yang merupakan potensi penundaan penyelesaian proyek;
• sistem dan mekanisme monitoring dan evaluasi serta pelaporan yang kurang sesuai dengan format dan prosedur yang telah ditetapkan dalam agreement/project document;
• komponen institutional strengthening di tingkat daerah dan Pusat dirasakan belum diterapkan secara efektif dan banyak yang belum 'linkage' secara efektif dengan kegiatan fungsional yang dilaksanakan oleh masing-masing intansi terkait;
• rapat-rapat "koordinasi" yang sebenarnya telah secara intensif dilakukan, nampaknya belum efektif mencapai sasaran koordinasi yang diharapkan di antara seluruh intansi teknis terkait;

• masalah KOORDINASI dalam setiap tahap pengelolaan proyek:
• perencanaan dan persiapan,
• pelaksanaan (implementasi),
• pemantauan dan pengawasan,
• keberlanjutan dan pemeliharaan kegiatan,
diharapkan dapat menciptakan keterpaduan antarkegiatan (untuk mencegah terjadinya duplikasi dan tumpang tindih kegiatan) dan komplemetaritas dari masing-masing kegiatan proyek.
• masalah PEMAHAMAN dan PENYEMPURNAAN DOKUMEN PROYEK yang masih memerlukan justifikasi (adjustment) lebih lanjut dari para pelaksana kegiatan di lapangan, dengan mempertimbangkan adanya ketidaksesuaian arahan dokumen proyek awal dengan kondisi riil di lapangan sehingga membutuhkan penyesuaian dan penyempurnaan lebih lanjut.
• masalah KETERBATASAN DANA PENDAMPING (Pusat dan Daerah), yang membutuhkan penyesuaian terhadap jadwal penyelesaian dan pelaksanaan proyek, yang sangat potensial menyebabkan terlambatnya/penundaan penyelesaian kegiatan proyek.
• masalah RENDAHNYA KETERPADUAN DENGAN PROYEK/ PROGRAM LAIN, seperti Inpres (Dati I, Dati II, Bangdes), nampaknya belum sepenuhnya dipertimbangkan keterkaitannya dan relatif masih berjalan sendiri-sendiri tanpa adanya keterpaduan di dalam perencanaan dan pelaksanaannya.
• masalah RENDAHNYA KOMITMEN KELEMBAGAAN TERKAIT, yang tidak hanya terkait dengan instansi pengelola (penanggung jawab) namun juga instansi lain yang terkait secara tidak langsung yang biasanya relatif kecil komitmennya walaupun peranannya cukup penting.
• masalah FAKTOR PENGARUH EKSTERNAL, seperti keterbatasan pengalokasian dana pendamping Pusat dan daerah, padatnya kegiatan struktural yang diemban pengelola proyek di masing-masing instansi, serta kebijaksanaan yang kurang sinkron/mendukung dan faktor rantai birokrasi (antara Pusat dengan daerah).

PENUTUP

Dalam rangka lebih memantapkan pengelolaan dan keberlanjutan proyek, perlu dipertimbangkan empat prinsip dasar dalam pengelolaan dan pelaksanaan proyek PPW PHLN sebagai berikut:

i. Prinsip desentralisasi kewenangan pengelolaan, dimana bagian terbesar dari tanggung jawab pengelolaan proyek dititikberatkan pada tingkat kabupaten (dati II), dimana kepala daerah/wilayah adminsitratif masing-masing tingkat pemerintahan bertanggung jawab sepenuhnya terhadap aktivitas proyek yang dilaksanakan di daerahnya masing-masing;
ii. Prinsip fungsionalisasi struktural kelembagaan, dengan memanfaatkan dan menguatkan kelembagaan pemerintah yang sudah ada, untuk menjamin keberlanjutan penanganannya setelah selesainya proyek ini, yang pengalokasian kegiatannya diselaraskan dengan tugas dan fungsi masing-masing lembaga/instansi terkait;
iii. Prinsip perencanaan aspiratif dan koordinatif, dimana mekanisme perencanaannya bersifat bottom-up planning yang didasarkan pada aspirasi daerah/masyarakat yang diusulkan melalui mekanisme perencanaan tahunan yang terkoordinasi dan terpadu.
iv. Prinsip keberlanjutan, diharapkan perhatian dari pemerintah daerah terkait untuk dapat memperhitungkan kebutuhan dana pendamping yang diperlukan sebagai pendamping/penunjang kegiatan yang dibiayai melalui PHLN yang diperkirakan akan dapat ditarik. Pertimbangan ini sangat diperlukan mengingat bahwa penyediaan dana pendamping/penunjang tersebut, khususnya yang berasal dari dana asli daerah (PAD/APBD) akan sangat menentukan keberlanjutan dari kegiatan proyek pada saat proyek tersebut berakhir.

Demikian beberapa hal yang dapat disampaikan dalam perencanaan kegiatan proyek PPW PHLN pada tahun-tahun mendatang, yang sekaligus diharapkan dapat dijadikan masukan bagi Pemerintah Daerah dalam mempersiapkan dan memantapkan usulan proyek berbantuan luar negeri dalam konteks yang lebih luas.

Terima kasih.