---

PEMANTAPAN KOORDINASI PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH DALAM MENDUKUNG OTONOMI DAERAH

PENDAHULUAN

Pelaksanaan mekanisme perencanaan dan pengendalian pembangunan di daerah selama ini yang mengacu kepada Permendagri No. 9 Tahun 1982 tentang P5D, dirasakan sudah perlu untuk disempurnakan dan diperbaharui untuk disesuaikan dengan kebutuhan pembangunan yang selalu berubah dengan sangat dinamis. Pada kenyataannya, selama ini banyak ditemui berbagai kendala dan hambatan terhadap penerapan mekanisme perencanaan dan pengendalian pembangunan di daerah, yang tidak hanya terkait dengan masih rendahnya kepedulian instansi sektoral di tingkat pusat terhadap pendekatan desentralisasi pembangunan namun juga kenyataan masih kurang efektifnya penyelenggaraan berbagai forum koordinasi perencanaan pembangunan yang dilaksanakan sejak dari tingkat desa hingga pada tingkat nasional.

Selain itu, penyelenggaraan berbagai forum koordinasi perencanaan pembangunan yang menurut Permendagri No. 9 Tahun 1982 dirancang untuk dapat mempertemukan aspirasi dari bawah (bottom up) dan dari atas (top down) tersebut, selama ini menunjukkan kinerja yang masih sangat jauh dari yang diharapkan. Selama pelaksanaan P5D dalam 15 tahun terakhir ini, terlihat bahwa efektivitasnya dalam mempertemukan dan mensinkronkan berbagai aspirasi yang berasal dari bawah (yang berorientasi regional) dengan aspirasi dari atas (yang berorientasi sektoral) masih jauh dari memuaskan.

Sebagai keluaran dari mekanisme P5D yang selama ini ada, adalah relatif masih lebih kuatnya aspirasi sektoral dibandingkan dengan aspirasi regional, sehingga dapat dikatakan bahwa pelaksanaan berbagai forum koordinasi pembangunan sejak dari tingkat desa hingga pada tingkat pusat tersebut belum menghasilkan keluaran yang secara nyata dibutuhkan daerah. Belum lagi dengan memperhatikan kenyataan bahwa di luar mekanisme P5D tersebut, masih terdapat berbagai forum koordinasi perencanaan teknis sektoral yang diselenggarakan oleh masing-masing instansi sektoral di tingkat pusat.

Salah satu penyebab dari belum efektifnya mekanisme P5D selama ini, adalah masih belum adanya rasa memiliki (sense of belonging) dan masih rendahnya tanggung jawab (responsibility) dari berbagai instansi teknis sektoral di tingkat pusat terhadap mekanisme perencanaan pembangunan tersebut; yang pada umumnya masih menganggap bahwa P5D yang diatur melalui Peraturan Mendagri tersebut adalah produk dan milik Depdagri dan Pemerintah Daerah, dan bukan sebagai pedoman yang harus diikuti oleh instansi sektoral lainnya di tingkat pusat. Untuk itu, sebagai upaya untuk dapat lebih meningkatkan dayaguna dan hasilguna dari P5D khususnya bagi instansi sektoral pusat secara keseluruhan, dalam lima tahun terakhir ini tengah dirancang suatu rancangan Keppres tentang Koordinasi Perencanaan Pembangunan yang diharapkan dapat menampung berbagai aspirasi sektoral dan regional secara lebih berdayaguna dan berhasilguna.

Rancangan Keppres tentang Koordinasi Perencanaan Pembangunan tersebut diharapkan dapat menjadi pedoman yang baku terhadap penyelenggaraan berbagai forum rapat koordinasi perencanaan pembangunan di daerah, baik yang berorientasi sektoral maupun regional, untuk dapat dilaksanakan secara terpadu. Namun demikian, mengingat bahwa suatu peraturan berupa Keppres hanya mengatur hal-hal yang bersifat makro, maka diperlukan suatu manual yang sifatnya mikro/operasional sebagai petunjuk pelaksanaan dan mekanisme dan substansi teknis dari berbagai forum rapat koordinasi perencanaan pembangunan yang diatur dalam Keppres tersebut.

Untuk itu, diperlukan koordinasi baik yang sifatnya internal maupun eksternal diantara instansi-instansi yang terkait di tingkat Pusat seperti Bappenas, Departemen Dalam Negeri, dan Departemen Keuangan, serta antara dengan instansi di tingkat pusat dengan pemerintah daerah.

Dalam hal koordinasi yang sifatnya internal, seperti yang dilakukan oleh Bappenas antara Deputi Bidang Regional dan Daerah dengan Deputi Bidang Pembiayaan dan Pengendalian Pelaksanaan dalam mempertimbangkan rancangan APBN (sektoral dan Inpres) dan RAPBD di masing-masing daerah sebagai keluaran akhir dari berbagai tahapan proses perencanaan dari tingkat desa hingga pada tingkat nasional melalui P5D yang bermuara pada forum Konasbang. Selain itu keterlibatan deputi sektoral lainnya di Bappenas juga sangat diperlukan dalam rangka melakukan justifikasi terhadap usulan APBN yang berasal dari instansi sektoral pusat yang akan dilaksanakan di daerah dengan memperhatikan kesepakatan bersama yang dihasilkan pada forum Konasbang.

Di lain pihak, koordinasi yang sifatnya eksternal juga sangat diperlukan, yang dalam hal ini khususnya dengan pihak Departemen Dalam Negeri. Perlunya pelibatan Depdagri adalah dengan mempertimbangkan kedudukan Depdagri selaku pembina umum penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di daerah yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah. Selain itu, dalam kaitannya dengan hubungan antara Depdagri dan Pemda yang sifatnya vertikal dekonsentrasi, merupakan peluang untuk dapat tersampaikannya berbagai peraturan/pedoman yang akan disusun rancangannya sebagai acuan Pemda di dalam penyelenggaraan mekanisme P5D. Hal ini dapat dimaklumi, mengingat bahwa P5D selama ini mengacu pada Permendagri dan rancangan awal dari rancangan Keppres tentang P5D juga disusun oleh Departemen Dalam Negeri, serta dengan mempertimbangkan pula bahwa selama ini juklak tentang pelaksanaan forum-forum rapat koordinasi perencanaan sejak dari tingkat desa hingga pusat juga diterbitkan oleh Depdagri.

Selanjutnya dengan mempertimbangkan bahwa investasi pembangunan dalam Repelita VI dan PJP II diarahkan untuk dapat semakin meningkatkan peranserta swasta sebagai mitra pemerintah dalam pembangunan, maka pada mekanisme P5D yang selama ini masih hanya berorientasi pada investasi pemerintah diperlukan suatu komitmen untuk dapat pula memperhatikan potensi investasi swasta dalam pembangunan daerah secara lebih nyata. Untuk itu, diperlukan keterpaduan dalam pelaksanaan berbagai tahapan perencanaan pembangunan di daerah, yang dapat sekaligus menampung kontribusi pendanaan pemerintah dan swasta secara keseluruhan bagi pembangunan daerah.

Selain itu, dengan mempertimbangkan bahwa kinerja sumber pembiayaan pembangunan daerah yang selama ini masih sangat berorientasi kepada bantuan pendanaan dari pemerintah pusat, maka upaya untuk menggali sumber-sumber pembiayaan pembangunan daerah juga sangat diperlukan secara ekstensif, baik yang bersumber dari daerah sendiri maupun sumber pendanaan lainnya dari Pusat seperti RPD (rekening pembangunan daerah) dan bantuan luar negeri yang disalurkan melalui SLA (subsidiary loan agreement).

Dalam berbagai tahapan forum perencanaan pembangunan yang selama ini diatur dalam P5D, diketahui bahwa fokusnya masih sangat berorientasi pada pendanaan pemerintah yang konvensional melalui APBN dan APBD, serta belum mempertimbangkan potensi sumber pembiayaan pembangunan daerah lainnya baik dari pemerintah maupun pemanfaatan secara optimal potensi investasi swasta dalam pembangunan daerah.

PEMANTAPAN KOORDINASI PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH

Dengan memperhatikan latar belakang di atas, diperlukan suatu upaya pemantapan berbagai tahapan/forum koordinasi perencanaan pembangunan regional dan daerah adalah dalam rangka tersusunnya suatu pedoman pelaksanaan dari setiap tahapan rapat koordinasi perencanaan pembangunan yang dilaksanakan pada daerah tingkat II, daerah tingkat I, tingkat regional (wilayah pembangunan), dan di tingkat pusat. Pedoman pelaksanaan yang akan dihasilkan akan mencakup mekanisme, cakupan substansi, koordinasi, kelembagaan, format/dokumen perencanaan, dan keluaran yang diharapkan.

Dalam rangka itu, diperlukan suatu arahan dan pedoman yang menyeluruh dan terpadu dari tingkat Pusat kepada Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan mekanisme koordinasi perencanaan pembangunan tahunan daerah. Pedoman tersebut sangat diperlukan tidak hanya bagi Pemerintah daerah namun juga bagi instansi teknis Pusat terkait dalam rangka:
1. Sebagai acuan bagi pemerintah daerah di dalam penyelenggaraan tahapan rapat koordinasi perencanaan pembangunan di daerah tingkat II (Rakorbang Dati II), daerah tingkat I (Rakorbang Dati I), dan tingkat regional (Konregbang). Khususnya untuk daerah tingkat II percontohan otonomi, diharapkan dapat menjadi acuan di dalam penyelenggaraan Rakorbang Dati II dalam kapasitasnya sebagai suatu daerah otonom.

2. Sebagai acuan bagi instansi sektoral di tingkat pusat dan jajarannya di daerah dalam penyelenggaraan forum Rakorbang Dati I, Rakorbang Dati II, dan Konregbang.

3. Sebagai acuan penyelenggaraan forum Konasbang bagi pemerintah daerah dan seluruh instansi sektoral di tingkat pusat.

4. Dapat semakin terpadunya penyelenggaraan berbagai forum perencanaan pembangunan antara yang bersifat sektoral dengan yang bersifat regional, untuk tercapainya sinkronisasi program pembangunan sektoral dan regional yang diarahkan bagi pembangunan daerah yang berdayaguna dan berhasilguna.

5. Dapat dibakukannnya format-format perencanaan yang digunakan dalam forum perencanaan pembangunan baik yang dilaksanakan secara sektoral maupun regional, dalam rangka meningkatkan dayaguna dan hasilguna penyelenggaraan forum-forum perencanaan yang dilakukan.

6. Sebagai masukan bagi Bappenas dan instansi pusat lainnya di dalam menetapkan kebijaksanaan pembangunan daerah secara lebih terpadu dan menyeluruh, antara peranan investasi pemerintah dengan investasi swasta dalam pembangunan daerah.
 

Melalui pelaksanaan forum koordinasi perencanaan pembangunan tahunan daerah yang dapat disepakati oleh Pusat dan daerah di atas, diharapkan antara lain dapat diwujudkannya:

1. Format-format baku perencanaan pembangunan dari tingkat dati II hingga tingkat pusat, yang secara konsisten dapat dimanfaatkan bagi berbagai kepentingan sektoral dan regional dalam rangka pembangunan daerah. Seiring dengan adanya pembakuan format diharapkan dapat diupayakan proses pengolahan format perencanaan yang terkomputerisasi (computerized process).
2. Pembagian tugas dan tanggung jawab yang jelas antarinstansi yang terlibat dalam penyelenggaraan forum rapat koordinasi perencanaan pembangunan regional dan daerah, baik di tingkat pusat maupun daerah, serta baik dalam perencanaan investasi publik (pemerintah) maupun perencanaan investasi dunia usaha (swasta) dan masyarakat.

Dalam rangka untuk mewujudkan beberapa harapan di atas, diiperlukan suatu kesepakatan dan kemauan (commitment will) diantara instansi terkait di tingkat Pusat dan antara Pusat dengan daerah terhadap 3 hal pokok sebagai berikut:

• Kesepakatan perlunya Konsistensi Nomenklatur Sektoral/Subsektor/ Program Pembangunan dalam perencanaan sumber pembiayaan pembangunan.
• Kesepakatan perlu digunakannya suatu format perencanaan yang terpadu dan terkonsolidasi di setiap tingkatan rapat koordinasi perencanaan.
• Kesepakatan perlunya konsistensi dan kontinuitas penyelenggaraan rapat koordinasi perencanaan pembangunan antara investasi pemerintah dan investasi swasta.

Pada dasarnya, format konsolidatif yang disebut dengan format USD (usulan sektoral daerah) tersebut akan digunakan untuk dapat memuat daftar usulan proyek berdasarkan sektor/subsektor/program yang nomenklaturnya sesuai dengan APBN pada periode Repelita VI ini (20 sektor, 54 subsektor, dan 146 program). Berdasarkan analisis yang dilakukan melalui persandingan antara sektor/subsektor APBN dengan APBD tingkat I, diketahui terdapat beberapa sektor/subsektor yang tidak konsisten antara kedua dokumen penganggaran tersebut (tabel terlampir). Dengan masih adanya inkonsistensi nomenklatur sektor/subsektor antara APBN dan APBD, dikhawatirkan upaya untuk mengkonsolidasikan dan menterpadukan usulan proyek secara lintassektoral tidak akan terwujud. Untuk itu diperlukan suatu pembenaran terhadap nomenklatur sektoral dalam APBD, yang sedapat mungkin konsisten dengan nomenklatur sektoral APBN, dengan perkecualian bagi sektor/subsektor/program yang sepenuhnya merupakan urusan dan wewenang pusat (tidak dapat didesentralisasikan kepada daerah otonom) yaitu Hankam, Peradilan, Luar Negeri, dan Keuangan/Moneter.

Dengan mendasarkan pada nomenklatur dan pembagian sektor/subsektor/program yang ada dalam APBN, diperlukan penyesuaian terhadap nomenklatur sektoral APBD yang diatur dalam Permendagri No. 2 Tahun 1994 tentang Pedoman Penyusunan APBD dan Surat Mendagri No. 903/572/PUOD. Hal ini sangat diperlukan, tidak hanya untuk mewujudkan suatu perencanaan yang terpadu secara lintassektoral antara pusat dengan daerah, serta untuk lebih memberdayakan daerah melalui perluasan wewenang daerah di dalam pelaksanaan pembangunannya, terutama dalam era otonomi daerah.

Kesepakatan kedua terkait dengan upaya untuk menciptakan suatu consolidated/coordinated format yang merupakan acuan di dalam pelaksanaan rapat koordinasi perencanaan pembangunan di tiap tingkatan, sejak dari tingkat daerah hingga pusat. Telah pula disepakati bahwa penetapan format terpadu dan terkonsolidasi tersebut dapat digunakan secara optimal untuk: (I) memantau upaya keterpaduan dalam pembiayaan pembangunan yang bersumber dari berbagai sumber pembiayaan (APBN, APBD, BLN, RPD, serta swasta); (ii) mengupayakan transparansi dalam upaya ‘cost-sharing’ antarsumber pembiayaan pembangunan di daerah; (iii) memantau konsistensi (agreed) dan inkonsistensi (dispute) antara usulan yang berasal dari bawah (bottom-up) dengan yang berasal dari instansi pusat/vertikal (top-down); (iv) peningkatan efektivitas dan efisiensi format yang akan digunakan untuk melakukan pembahasan teknis dalam setiap tingkatan rapat koordinasi perencanaan pembangunan; dan (v) sebagai alat pembinaan dan pengendalian pembangunan daerah.

Kesepakatan ketiga terkait dengan upaya untuk menciptakan keterkaitan yang kontinyu antara mekanisme perencanaan investasi pemerintah dengan investasi swasta, yang selama ini masih relatif belum terkait secara efektif dan khususnya untuk investasi swasta proses perencanaannya terputus hanya sampai pada tingkat dati I. Untuk itu diupayakan untuk terwujudnya keterkaitan yang berlanjut hingga pada tingkat pusat, antara proses perencanaan pembangunan di daerah yang bersumber dari investasi pemerintah dengan perencanaan penanaman modal swasta.

 
PENUTUP

Melalui kesepakatan dan 'commitment will' bersama diantara instansi Pusat terkait dan anatar Pusat dan daerah terhadap ketiga hal di atas, diperlukan beberapa langkah tindak lanjut sebagai berikut:

• Dalam mewujudkan konsistensi nomenklatur sektor/subsektor/program antara APBN dengan APBD, diperlukan penyempurnaan terhadap Permendagri No. 2 Tahun 1996 jo. Permendagri No. 2 Tahun 1994 tentang APBD. Selain itu, untuk mewujudkan konsistensi dan keterpaduan perencanaan antara investasi pemerintah dengan investasi swasta, diperlukan suatu pembakuan konversi dari 11 bidang/lapangan usaha ke dalam 20 sektor/54 subsektor/146 program pembangunan. Upaya membakukan konsistensi antara nomenklatur APBN dan APBD juga sangat diperlukan dalam rangka mewujudkan penyusunan SARLITA Nasional, SARLITA Regional, dan Sarlita Daerah, yang sangat memerlukan konsistensi sektor, subsektor dan program antara APBN dengan APBD.
• Dalam rangka pemantapan format terpadu dan terkonsolidasi bagi koordinasi perencanaan pembangunan, perlu disusun suatu manual petunjuk pengisian format yang selanjutnya akan diinformasikan kepada Bappeda tingkat I untuk digunakan sebagai format acuan di dalam pelaksanaan Rakorbang Dati I dan forum lanjutannya pada Konregbang dan Konasbang. Rancangan format perencanaan yang terpadu tersebut dapat dilihat pada bagian lampiran.
• Upaya penterpaduan dan keberlanjutan dari proses perencanaan investasi swasta di daerah hingga pada tingkat pusat secara terkoordinasi dengan proses perencananaan pembangunan (investasi pemerintah), membutuhkan adanya perubahan dan perluasan proses koordinasi perencanaan penanaman modal sejak RKPPMD hingga Mukornas PM di tingkat pusat, yang memerlukan koordinasi bersama diantara BKPM, Departemen Dalam Negeri dan Bappenas. Rancangan mekanisme koordinasi yang diharapkan dapat dilihat pada bagian lampiran.

Dalam rangka menawab tantangan otonomi daerah di atas, diperlukan kemauan politis (political will) yang nyata diantara instansi pusat terkait di Pusat, terutama Departemen Dalam Negeri, Bappenas, Departemen Keuangan, dan BKPM, dengan mempertimbangkan posisi relatif daerah yang selama ini masih dianggap lemah dan masih relatif tergantung dari bantuan dan subsidi Pusat dalam penyelenggaraan pembangunan daerahnya masing-masing.

Selain itu, di sisi lain, kemauan dan komitmen Pemerintah daerah sendiri untuk lebih meningkatkan kinerja penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerahnya masing-masing sangat diperlukan, terutama dalam menjawab tantangan penyerahan urusan dan kewenangan yang lebih besar dan lebih banyak dari Pemerintah Pusat pada era otonomi daerah di masa yang akan datang.

Back To Main Menu

Back to Previous Menu